Решение США отказать в визах председателю Палестинской администрации Махмуду Аббасу и десяткам его чиновников вызвало бурю критики со стороны Рамаллы и европейских стран. Госдепартамент объявил, что представители ПА не смогут приехать на сентябрьскую сессию Генеральной ассамблеи ООН в Нью-Йорке. В официальном заявлении Вашингтон сослался на интересы национальной безопасности и обвинил Палестинскую администрацию в несоблюдении обязательств, подрыве переговорного процесса и поощрении терроризма.
В Рамалле решение назвали нарушением международных договоренностей и попыткой лишить палестинцев голоса на крупнейшей дипломатической площадке мира. Несколько европейских столиц выразили обеспокоенность, а главы МИД Франции и других стран подчеркнули, что ограничение доступа в штаб-квартиру ООН противоречит духу международного права. Одновременно Израиль и его союзники приветствовали шаг США, увидев в нем сигнал, что терпимость к «двойной игре» Палестинской администрации подходит к концу.
Однако главный вопрос, пишет The Times of Israel, выходит за пределы дипломатического скандала и имеет исключительно юридический характер — имеют ли Соединенные Штаты право законно запретить представителям ПА появляться в штаб-квартире ООН?
Что говорит Соглашение о штаб-квартире ООН
Штаб-квартира ООН — это главный комплекс зданий Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке. Он расположен на берегу Ист-Ривер на Манхэттене и открыт в 1952 году. Здесь располагается Генеральная ассамблея, Совет безопасности, кабинет Генерального секретаря и главные залы для переговоров.
Юридически штаб-квартира имеет особый международный статус. Хотя она расположена в США, сама территория не подчиняется американским законам напрямую. Чтобы это пространство действительно оставалось нейтральной площадкой, в 1947 году между США и ООН было подписано Соглашение о штаб-квартире. Оно закрепило особый статус комплекса.
Так, американские власти обязались обеспечивать безопасность, но не вмешиваться во внутренние дела и, главное, не ограничивать доступ приглашенных делегатов. Статья 11 соглашения прямо запрещает США отказывать во въезде представителям государств-членов, сотрудникам организации и даже тем, кто приглашен ООН официально, независимо от их статуса.
Формально Палестина не является членом ООН, а лишь наблюдателем. Но приглашение Генеральной ассамблеи ставит делегацию Махмуда Аббаса в ту же правовую категорию, что и остальных участников. Именно поэтому в Рамалле и европейских столицах утверждают, что отказ США противоречит юридическим обязательствам, зафиксированным еще в середине прошлого века.
Аргументация США
В официальном заявлении Госдепартамент объяснил, что отказ в визах Махмуду Аббасу и его делегации связан с интересами национальной безопасности. В качестве юридической основы Вашингтон использует поправку 2014 года к закону об иностранной политике. Она дает право отказывать во въезде представителям иностранных государств и организаций, если есть основания считать, что они причастны к терроризму, шпионажу или угрожают безопасности США и их союзников.
Эта норма уже применялась. Так, в 2014 году Вашингтон отказал в визе иранскому дипломату Хамиду Абуталеби, которого связывали с захватом американского посольства в Тегеране в 1979 году. Теперь американские власти утверждают, что подобная логика применима и к Палестинской администрации.
В обосновании решения Госдепартамент перечислил целый ряд претензий: от несоблюдения обязательств по мирному процессу и выплат заключенным и семьям погибших террористов до международных судебных исков против Израиля в Международном уголовном суде в Гааге. По версии Вашингтона, все это подрывает перспективы переговоров и поощряет терроризм.
Прецедент: отказ во въезде Ясиру Арафату
Подобный кризис уже возникал в 1988 году. Тогда ООН пригласила лидера Организации освобождения Палестины Ясира Арафата выступить на Генеральной ассамблее в Нью-Йорке. США отказали ему в визе, сославшись на угрозу национальной безопасности и его связи с террористической деятельностью.
Отказ вызвал бурю возмущения в международном сообществе. Чтобы не лишать Арафата возможности выступить, Генассамблею пришлось перенести в женевский офис ООН. Таким образом, дипломатический форум впервые за десятилетия прошел не в Нью-Йорке, а в Швейцарии.
Вопрос дошел и до Международного суда ООН. Судьи заявили, что США юридически обязаны соблюдать Соглашение о штаб-квартире, однако окончательного решения по делу так не последовало, вопрос перевели в арбитраж, который тоже не был доведен до конца.
Коллизия права: международные обязательства против внутреннего закона
Ситуация с Аббасом обнажает прямое противоречие между международными обязательствами США и их собственным законодательством. С одной стороны, Соглашение о штаб-квартире 1947 года обязывает Вашингтон впускать в Нью-Йорк всех делегатов, приглашенных ООН, независимо от их политического статуса. Этот договор был ратифицирован Конгрессом и имеет ту же юридическую силу, что и федеральные законы.
С другой стороны, в арсенале США есть поправка 2014 года, позволяющая отказать во въезде любому представителю иностранного государства или организации, если существует подозрение в связях с терроризмом или угрозе национальной безопасности.
В результате возникает юридическая коллизия: что важнее — международный договор, закрепляющий права делегатов ООН, или внутренний закон, принятый позднее? Американские суды этот вопрос никогда не рассматривали, поэтому однозначного ответа просто не существует.
Что дальше?
С учетом того, что американские суды вряд ли успеют рассмотреть подобную жалобу до Генассамблеи, спор в юридической плоскости остается подвешенным. На практике у ООН есть лишь один проверенный выход — повторить опыт 1988 года и перенести часть заседаний в Женеву, чтобы обеспечить возможность выступления палестинской делегации.